摘要：我国煤层气产业发展虽然已逐步进入煤层气地面勘探开发阶段，有一些企业从多方.面从事煤层气产业相关研究和勘探开发，但发展至今煤层气产业仍集中在以解决煤矿瓦斯事故为主的模式上，地面勘探开发利用效果较差。从我国煤层气产业发展的现状分析认为，煤层气产业发展缓慢不是我国复杂的地形和地质条件问题，也不是勘探开发技术问题，关键是改革创新问题。解决问题的突破点是平衡好政府、企业各方的经济利益，应做到统筹各方，建立政府指导、多方联动、整装勘查、探采一体、企业运作的新机制，这样才能改变产业发展滞缓的现状。
关键词：煤层气；资源；产业；发展；问题；经济利益；对策；措施
1 煤层气产业现状——尚未实现大突破
我国高度重视煤层气工作，国务院办公厅发布《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见(国办发[2006]47号)》，国家各部委为配合煤层气发展从部门角度出台了一系列配套文件，但尚未有效落实。我国煤层气产业经过几十年的发展，至今只在沁水盆地南部、阜新盆地、铁法盆地和鄂尔多斯盆地南部的韩城地区初步实现了小规模的商业化生产、销售和利用。
实际上，我国煤层气产业勘探开发历史与美国相差不多。但截至2007年，我国累计钻煤层气井仅有2446口，在48个煤层气勘探区进行了煤层气勘探评价，建立先导型试验井组17个，煤层气年产量不足4亿立方米[1]。美国在1980年煤层气生产能力1亿立方米，1990年钻井增加到2982口，产量上升到100亿立方米；2006年煤层气生产井约3万口，产量超过540亿立方米[2]。
虽然中、美两国在地质条件上存在很大差别，后者有着得天独厚的先天条件和技术优势：煤层渗透性比中国相对要好、构造相对稳定。但地质条件和技术现状差异不是制约我国煤层气产业发展落后的根本原因。2008年，我国煤层气产能超过10亿立方米，但其产量不足4亿立方米，每年直接向大气排放煤层气和燃烧后直接向大气排放不但造成资金浪费，还造成严重的环境污染。
2 制约煤层气发展的关键问题
我国经济增长带来资源压力是传统观念、资源禀赋、发展阶段和体制机制共同作用形成的，但必须认识到，相对于客观条件的约束，思想观念、体制机制和政策环境的约束更为突出。一些应该做也能够做的事情没有做到。因此，解决资源压力的关键就是要推动改革创新，更新发展观念，创新体制机制。
煤层气产业始终与煤炭行业有着千丝万缕的联系。目前，我国一些地区出现煤层气探矿权与煤炭矿业权重叠，矿权交叉(重叠)对两种资源的开发、产业的发展都产生了不利影响。煤层气探矿权多属于国有大型公司所有，而煤炭矿业权多属于地方企业所有。在我国现有财政体系中，中央企业和地方企业分别面向中央和地方两个行政管理机构，虽然地方政府统一由中央政府领导，但地方财政体系相对于中央财政体系有一定独立性，地方企业直接对口的是地方财政，中央企业直接对口的是国家财政，从而导致地方企业和中央企业在煤层气勘探开发过程中出现利益不平衡。虽然资源归国家所有，但随着改革开放的向前发展和市场经济体系的逐步完善，资源对于地方的发展和进步至关重要，地方从思想层面对于资源控制程度和所有意识肯定会更高。在煤层气产业发展过程中，我国现有财政体系对一些地区的可适应性需因地制宜，否则会导致中央企业与地方企业各自为战，严重阻碍煤层气快速发展，且始终无法实现跨越式发展。笔者认为这些问题是制约煤层气不能取得突破性进展的根本原因。
3 我国成功的地质找矿实践经验
从世界范围来看，煤层气勘探开发利用取得重大突破的是美国；国内煤层气开发利用取得实质性进展的是阜新地区。近几年，值得关注的是除煤层气产业勘探开发外，我国有在其他领域的成功经验。在平衡各方利益和综合利用各家优势方面取得成功的有两个地区，一是安徽庐江铁矿四方联合勘查，创造了“泥河速度”和“泥河模式”；二是河南嵩县推进整合勘查，通过要素大整合实现找矿大会战。阜新地区成功经验是典型的地方与中央企业合作，其成功经验已被广大煤层气产业工作者所熟知，现仅总结后两者的成功经验。
3.1 安徽庐江铁矿四方联合勘查，创造了“泥河速度”和“泥河模式”
2007年，中国地质调查局、安徽省国土资源厅、安徽省地矿局、中国五矿集团公司在京签署《共同推进安徽省庐枞地区矿产勘查合作协议》，合作四方以泥河铁矿为突破口，强强联合，统一部署，加大投入，整装勘查，打响了一场新时期地质找矿的大会战。在地方各级政府的大力支持下，中国地质调查局陆续投入项目资金约3000万元，中国五矿集团投入1亿多元资金，安徽省地矿局调集19台钻机在2平方公里的勘探区昼夜作业，部署8万余米钻探工作量，成为继1976年庐枞铁矿大会战30多年后的又一次大会战。截至目前，已在地表600m以下发现一个大型磁铁矿、一个大型硫铁矿和一个的中型石膏矿，潜在经济价值约500亿元。泥河铁矿勘查实现了同步勘查、一次提交，不到3年就完成了一个综合勘查矿区勘探，同步建设的年产200万吨铁矿石矿山，从发现到建成投产不超过4年，创造了“泥河速度”和“泥河模式”。通过4方联合勘查，中国地质调查局获得了大调查项目成果、公益性地质资料、引导社会资本的成功经验；地方政府获得了矿业大发展，就业、税收增长，乡村变城市、农业变工业、农民变市民；国有地勘单位获得了找矿成果、劳务收益、探矿权股份收益；五矿公司获得了企业扩张、资源控制、投资收益，实现了4方共赢。
泥河铁矿勘查。这不仅是因为泥河铁矿是近20年来长江中下游地区最重要的深部找矿成果，也不仅仅因为泥河铁矿的发现改变了人们关于低缓异常没有大矿的观念，更重要的是，泥河铁矿成功地诠释了一个全新的找矿机制——中央、地方政府和企业相互联动，公益性地质工作、商业性矿产勘查有机衔接，地质勘查与矿产开发紧密结合，地质找矿与矿业权管理协调配合。
3.2 河南嵩县推进整合勘查，通过要素大整合实现找矿大会战
河南地矿局积极探索“整合勘查”的新思路、新模式，在嵩县金钼金属矿集区，整合了8块自有探矿权区，与中国五矿集团联合，统一思路，整合勘查，总投资达1.86亿元，370余人、30台钻机参加会战，计划在2年内全面完成普查-详查工作，预期提交大型规模矿产地2～3处、金资源量50吨、钼资源量30万吨、铅资源量20万吨以上。嵩县整合勘查，形成了联合出资、统一勘查、风险共担、成果共享的整合勘查区，以及技术高超、装备精良的科技和施工团队，实现了资源要素的大整合，促成了多方参与的大会战，搭建了勘查投入的大平台，推动了地质找矿的大突破，实现了多方合作、互利共赢。
上述成功经验进一步丰富和深化了对地质找矿新机制的探索和认识，集中表现在4个方面：①公益性和商业性勘查工作衔接。公益性地质工作引领、拉动，商业性勘查工作跟进、拓展，二者实现了无缝对接，搭建了地质勘查多元投入的平台。②地勘单位和矿业企业联合。地勘单位的技术、队伍优势与矿业企业资金、管理优势强强联合，有效整合了人才、技术、资金、装备各类资源。③整装勘查、集群施工。打破传统的评价阶段和单兵作战模式，普查、详查、勘探、开发一条龙设计，物、化、遥、电、磁、钻多工种、多方法整合施工，形成了地质找矿大会战，大大加快了勘查评价速度。④勘查开采一体化。找矿着眼开矿，开矿引导找矿，找矿遵循地质科学规律，开矿遵循市场经济规律，公司化管理、企业化运作，实现了速度、效益两个最大化[3]。
4 破解难题的关键对策和措施
4.1 政府部门要树立新型的资源观和资源管理观
政府部门应从单纯资源管理，向资源、资产、资本“三位一体”管理转变；从单纯的数量管理，向数量、质量、生态综合管理转变；从资源供求失衡，向可控型平衡再到动态平衡发展，促使资源管理向更加理性、综合、平衡的方向发展。如果不这样认识资源问题，矿产资源管理水平会受到影响。
政府部门要从微观管理走向宏观管理，从技术管理走向行政管理，从项目实施走向制度设计，提升矿产资源管理的层次和水平。要从重审批走向重监管，把权力和责任一起下放，真正抓好服务和监管，不求所有但求所在，不与市场争权，不与企业争利，不搞地方保护，不搞行政配置，要按市场经济和科学规律办事，为煤层气发展营造良好的环境。
政府部门须进一步完善煤层气产业法规政策体系，应充分调动社会资源，组织协调，修订和制订行业规范、标准，规范企业生产经营活动，善于听取各方面意见，兼顾煤层气产业发展和地方经济发展的实际需要，加强有关政策的落实工作。
4.2 中央企业和地方企业要有大局眼光，着眼长远
煤层气行业发展面临难题之一是利益平衡问题，虽然国家出台了一系列相关解决措施，但是由于我国现阶段地区收入差距较大，尤其是多数煤炭基地更加贫穷。在一些地区，如果不把一部分利益留在地方财政体系，煤层气产业发展是相对困难和缓慢的。煤层气产业发展要充分吸收安徽庐江铁矿四方联合勘查、河南嵩山推进整合勘查的经验和模式。
4.2.1中央企业要有战略眼光
在具有中国特色社会主义市场经济体系中，中央企业要善于抓住机遇及时跟进，中央企业不只是扮演从事商业勘探开发角色，必须要从国家能源安全和国民生活环境角度思考煤层气产业长远发展，关键是勇于让出部分经济利益，面向未来，冷静乐观地看待我国煤层气产业发展前景。要真正做到主动作为，加强投入，避免消极应对，勤于沟通思考，提出解决地区煤层气合作发展的意见和建议。
4.2.2地方企业要有全局意识
地方企业手握煤炭和少部分煤层气矿权，携手央企，先采气后采煤既可获取劳务收入，又可实现地方企业成果商品化。。转变思路，充分考虑中央企业对于自己发展的推动作用，发挥自身优势，提供翔实的资料和数据，与中央企业共同从事勘探开发活动。
4.3 建立部门联动和协作监管体制机制，增强活力
解决煤层气产业发展的瓶颈，煤层气管理部门和勘探开发单位要定清、定准、定明自己的位置，研究新情况、新问题、新经验，实现政府(外因)与企业和地勘单位利益驱动(内因)的有机结合。
1) 构建崭新的合作框架体制。中央政府有关部门作为总协调者和平台搭建者，召集各方进行友好、有效协商；中央企业作为合作操作者，利用其中央企业的规模、信誉、资金、市场优势，主动出让部分利益；地方政府作为调控者，针对合作执行过程中出现的突出问题加强监管和服务，迅速解决问题和化解矛盾；地方煤炭企业作为参加者和受益者，从地方发展和生态安全着手，配合地方政府和中央企业提供全方位支持和合作；外企和私企作为技术支持者。多方共同签署合作协议，共享经济利益，充分发挥力量。
2) 建立良好的合作运作机制。①联席会议工作制度：定期召开联席会议，通报进展情况，研究形势，协调解决工作配合上存在的重大问题。②联络员制度：为保证协调机制运行顺畅，各成员单位确定一名工作人员为联络员。③信息通报制度：定期书面交换有关方面的信息。④违规处罚制度：政府部门须做好监管和服务工作，对于合作方出现问题应及时纠正。
4.4 实行煤层气产业发展统一指导协调，渐次推进
在全国范围内解决煤层气产业问题不能搞“一刀切”，要本着先安全后效益、先易后难、循序渐进、分类指导的原则。我国是一个人口众多与民族众多的大国，各个省份的自然、历史、经济和社会条件千差万别，个别地区仍然面临国内外“三股势力”的严重威胁，必须因时制宜、因地制宜。有些地区虽然煤层气产业刚刚起步，但煤炭产业发展与煤层气产业发展矛盾不突出，这些地区更有利于协调和合作，可以充分调动各方参与煤层气产业勘探开发，快速建立我国煤层气产业勘探开发突出成果示范基地。问题比较突出的地区，坚持先查找问题，再进行冷静思考，逐步、快速解决制约产业发展的瓶颈问题。
5 结论
制约煤层气产业快速发展的因素很多，但是各方利益平衡问题是一个有代表性的深层次问题。必须紧紧围绕建立完善的社会主义市场经济体制和国家需求，正确面对摆在政府、企业面前的亟待破解关键利益点。只有正确理解煤层气产业发展现状和问题，政府部门和企业定好位、定准位，逐步建立政府指导、多方联动、整装勘查、探采一体、企业运作的良性机制，才能改变产业发展滞缓的现状。
参考文献
[1] 叶建平.前言[C]∥中国煤炭学会煤层气专业委员会，中国石油学会石油地质专业委员会.2008年煤层气学术研讨会论文集.北京：地质出版社，2008.
[2] 李五忠，赵庆波，吴国干，等.中国煤层气开发与利用[M].北京：石油工业出版社，2008.
[3] 叶倩.“泥河模式”探索地质找矿新机制[N].中国有色金属报，2009-07-21.
(本文作者：姜文利1，2 1.中国地质大学(北京)海相储层演化与油气富集机理教育部重点实验室；2.国土资源部油气资源战略研究中心)
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