长输管道“建管分离"模式的实践与问题探讨

         ——以陕京三线建设过程为例

摘　要：随着长输管道建设规模的不断扩大，传统管理模式很难适应管道建设发展的需要，2007年中国石油天然气集团公司推行了长输管道建管分离管理模式，但由于建管分离管理模式实施时间较短，制度本身还需要不断完善。为此，以陕京三线建设工程为例，提出了管道运行单位在建设期应提前组建运行队伍监管工程设计、施工和关键设备质量，以及新建管道与在役管道并行和交叉施工作业等认识；管道运行单位还应在工程投产后利用检测技术测定管道本体质量，建立管道质量数据库，确保管道运行的长久安全。同时，通过分析陕京三线当前存在的遗留问题整治推进缓慢、建设质量责任追究难度大、竣工资料移交滞后影响管道生产运行、水工保护施工质量不满足要求等问题，提出了重新合理划分建设单位与运行单位的工作界面和提供临时档案资料等应对措施，对进一步完善建管分离模式管理制度、提高管道施工质量、保障管道建设和运行的无缝衔接均具有现实意义。

关键词：长输管道  项目管理模式  建管分离  实践  运行单位  建设单位  交叉工程  质量

Practices of and problems in the construction-management separation mode in a long-distance pipeline project：A case study of the Shaanxi-Beijing Line 3

Abstract：With the expansion of long distance pipeline construction，the traditional management mode can not meet the need of thepipeline construction and development in present China．In 2007，CNPC promoted the construction-management separation mode for the long distance pipeline projects．However，for lack of long-time practices，this promoted mode needs to be further studied and fulfilled．Therefore，in this case study of the Shaanxi Beij ing Line 3，this paper discussed the emerging problems and put forward some proposals accordingly．At the construction stage，it was suggested that the operation units should organize in advance the operating personnel to regulate the engineering quality of design and construction as well as the quality of key equipments，and to supervise the parallel and cross construction between new and in-service pipelines；when the pipelines are put into production，the operation units should apply detection techniques to test the quality of pipelines，and establish the pipeline quality database．In this way，the safe operation of pipelines will be guaranteed for a long time．Also，this paper put forward some solutions to those leftover problems such as laggard rectification，a poor responsibility investigating system，the negative effect of the lagged transfer of the completion data，in complete hydraulic protection work，and so forth．For example，the working interface should be re-divided between the construction and operation units and temporary files should be provided．This study is of practical significance to fulfilling the construction-management separation mode，to improving the pipeline construction quality，and to ensuring the smooth handover from pipeline construction to operation management．

Key words：long distance pipeline project，project management mode，construction-management separation mode，practice，operation unit，construction unit，crossing project，quality

随着西北、东北、西南、海上4大油气战略通道和国内油气骨干管网建设加快推进，中国正迎来新一轮管道建设高潮，同时也面临着严峻的挑战：①管道建没规模不断扩大，从小规模单一管线向国际互联管网发展；②管道建设队伍呈现多行业、多专业协同作战等特点；③建设任务重，管理难度大^[1-2]。传统的“建管合一”管理模式已很难适应当前管道建设发展需要，为此，2007年中国石油天然气集团公司以充分发挥集团公司整体优势，有效配置资源为目的，做出了管道建设与生产分离运作的重大决策，推进管道建设大发展^[3]。

2010年以来，西气东输二线、兰郑长成品油管道、陕京三线等第一批实施“建管分离”模式的油气长输管道工程相继投产运行。实践证明，“建管分离”模式下的项目管理，使人力、采办、设计、施工等资源在同一个平台上得到有效配置，推进了管道工程建设平稳进行。从“建管合一”到“建管分离”，体制创新带动了油气管道建设的全新局面。

1　“建管分离"模式的成功实践经验

陕京三线输气管道工程起于陕西省榆林市榆林压气站，止于北京市昌平区两沙屯末站，全长约990km，是中国石油第一批采用建管分离管理模式的油气长输管道工程之一，2009年初开工建设，2011年初建成投产。作为中国石油推行建管分离模式的首批工程项目，在实践中摸索出如下经验。

1．1　以运行经验指导工程设计，保障工程建设与运行维护的连续

工程设计方案不仅对于管道工程安全施工、质量和投资控制具有举足轻重的作用，而且关系到管道运行期间的本质安全和运行维护成本费用。“设计是龙头”，抓好设计环节，保证设计质量，才能为工程施工、生产运行奠定良好基础。一个优良的设计方案不是仅仅依靠设计单位独立能够完成的，需要运行、建设单位发挥各自优势^[4]，相互沟通配合才能完成。陕京三线建设开始，建设单位和运行单位以满足施工和生产运行需求为导向，充分与设计单位沟通，多次召开了初步设计审查会，施工图审查会及施工设计变更审查会。陕京三线站场阀室施工图通过会审，提出了42项修改意见，包括为减少主管线开孔，要求阀室GOV(Gas-Operated Valve)阀压降速率感测13、动力气源口开孔位置均移至地面以上，在GOV阀的旁通管线上开孔；管线上同一位置设计有多个压力表、压力变送器开口的，压力表和其中1台压力变送器共用一个开口；为防止阀室基础下沉引起安全隐患，要求线路截断阀下部基础采用钢筋混凝土基础，并存阀室进出两端设计管线支撑等。

1．2　提前组建运行队伍，监督管道建设过程质量，形成“边建边接”格局，实现建设与运行无缝衔接

违章占压和第三方破坏是影响管道安全的重要问题^[5]。陕京三线建设过程中，运行单位提前组建管道运行队伍，介入管道工程建设，杠管道下沟后立即组织人员按照在役管道标准开展管道巡线工作，有效避免管道下沟后出现二次占压和第三方破坏的情况。同时制定了运行人员过程监督制度，监管工程建设质量，实施下沟、清管、测径、试压、干燥等关键工序时，运行人员须到场监护和确认^[6]。在陕京三线建设过程中，运行人员发现100多项质量问题，及时通知监理和施工单位并得到有效整改，为后期的生产运行打下良好基础。

1．3　制订并行和交叉工程管理办法，明确施工过程各方责任，在保证在役管道安全的前提下加快并行和交叉施工进度

陕京三线与陕京二线管线并行长度约460km，交叉42次，与陕京一线交叉1次。鉴于并行距离长，交叉次数多的特点，工程开工前，建设单位与运行单位联合发布了陕京三线输气管道与陕京二线、陕京一线输气管道并行段和交叉段工程管理程序(图1)，明确参建各方职责，有效地保障了陕京三线建设速度和陕京一线、二线的安全运行。

1．4　首次尝试运行单位主导建管分离模式下的管道工程投产

按照中国石油建管分离模式要求，管道投产试运由建没单位负责，投产72h后交予运行单位，如两二线西段和兰郑长等油气长输管道投产均采用此模式。陕京三线建设后期，建设单位和运行单位通过总结其他建管分离模式下的油气管道投产经验和教训，首次中运行单位主导建管分离模式下的油气管道工程投产工作，建设单位负责投产应急保驾，事实证明运行单位主导管道投产工作，使运行人员能快速掌握管道工艺流程，及时处理各类故障，更利于管道投产后的运行管理。

1．5　实施管道内检测和外防腐检测作业，验证和掌握管道建设质量

陕京三线投产后，运行单位及时实施工管道内检测和外防腐检测^[7-8]，掌握了陕京三线管道本体和防腐层质量情况，建立了管道本体质量档案数据库，对发现的质量缺陷进行分析，并界定责任，及时修复和完善，从而保证陕京三线管道运行安全。

1．6　实施阀门养护工作，保障关键设备安全可靠

阀门是油气长输管道的关键设备，其安全性和可靠性直接影响管道安全平稳运行^[9]。陕京三线建设过程中，运行单位委托专业阀门养护队伍，在建设过程中对阀门进行养护和检查，使阀门存在的问题得以在投产之前发现和解决，有效保护阀门性能。在陕京三线新阀门养护作业过程中共发现问题阀门504台件，最终通过协调阀门厂家进行了整改，保证了陕京三线的安全投产运行。

2　存在的问题及建议

为充分发挥建管分离新体制新机制优势，通过总结与分析陕京三线建管分离模式的实施情况，笔者认为，建管分离模式目前存在以下几方面的问题需要尽快解决与完善。

2．1　遗留问题整治和建设质量缺陷责任追究问题

陕京三线在2011年初投产后，运行单位提出遗留问题2551项。2012年3月，遗留问题仍然剩余826项，为加快遗留问题整改进度，根据上级主管部门指示精神，经过双方协商，运行单位接收其中715项遗留问题的整改工作；截至2012年9月，运行单位负责整改的问题已经完成，建设单位负责整改lll项问题还剩余25项，特别是l座阀室一直无法进场、部分河流穿越水工保护工程未实施等影响运行安全的问题，仍未得到妥善处理。这些问题也牵制建设单位相当大的精力，成为制约建设单位实施更多建设项目的重要因素^[10]。另外，因运行单位与设计和施工单位不存在直接合同关系，因此在管道运行过程中发现的建设期质量缺陷无法直接反馈到设计和施下单位，只能反馈到建设单位，由建设单位再协调和组织施工单位按照运行单位的管理程序进行整改，问题反馈和整改中间环节过多，很难满足运行单位迅速解决问题的需求，例如陕京三线清管三通挡条脱落等质量缺陷，运行单位很难进行质量责任追究。建管分离模式下，建设单位的优势在于整合资源，快速完成大规模的施工作业任务，而遗留问题整改工作却是零星的修补工作，工作任务分散，且与投产运行管道直接相关，施工作业计划和作业程序都要按照生产运行标准进行管理，不适合大规模集中作业，相反，遗留问题整改与管道牛产运行过程中的日常修理工作相似，更适合由运行单位承担，因此，随着建管分离模式下投产管道的不断增加，通过合同南运行单位负责控制质量保证金的方式，建立起运行单位直接负责遗留问题整改和就质量缺陷问题直接向设计和施工单位进行责任追究机制，已经刻不容缓。

2．2　竣工资料移交严重滞后

陕京三线投产后，超过一年半时间未移交竣工资料，因此运行人员在不掌握现场资料的情况下实施生产运行工作，运行管理风险很大。例如2012年7月底陕京三线输气管道多处发生洪水水毁和塌陷，无法及时获取管道的相关资料，严重影响运行单位的问题判断和决策。作为建设单位，存陕京三线投产后，要组织施工单位对竣工资料进行编制及组卷，监理单位审核和上级主管部门及国家相关部委的验收、整改，工作环节较多，程序复杂，很难在短时间内将竣工资料提交运行单位，因此，建议建管分离模式下施工建设期间，完成一个标段建设和现场验收后，立即将该标段非正式版竣工资料(书面版和电子版)移交运行人员使用，使运行人员能及时掌握管道的相关资料，降低运行管理风险。

2．3　专项验收、土地证办理问题

依据陕京三线委托建设合同，专项评价和验收、土地证办理等T作由建设单位负责。安全、环保、水土保持等专项验收是对最初评价和设计情况的验证，需要管道投产运行一段时间甚至一两年后再进行验收，且要经过验收  整改一验收的过程，程序繁琐，持续时间长。建管分离模式下，作为专业化的建设译位，其主要任务应该是集中管道建设的人财物，并进行合理分配，按照上级领导的要求，在规定的时间内完成项目建设工作。通常情况下，建设单位在工程项目投产后，项目部人员作为建设资源很快被分配到其他工程项目建设中，专项验收和土地证办理等后期工作很难受到重视，因此，从工作性质角度考虑，工程项日投产后的专项验收和土地证办理由运行单位负责更为合适。

2．4　实施阀门养护、管道内检测和外防腐检测作业费用问题

管道新阀门养护、外防腐检测和内检测工作是预防阀门故障、检验和验证管道工程建设质量有效手段，运行单位为掌握管道建设质量，在每个工程项目建设和投产后均要实施，但这三项工作费用较高，目前并未包括在工程项目概算中，运行单位从运行维护费用中列支，负担较大，建议上述费用列支到工程概算中。

2．5　水工保护设计与实施问题

2011年初，陕京三线建成投产，大部分水工保护都在工程投产后才开始施工。2012年7月陕京三线沿线水工保护多数被冲毁，出现上百处露管和塌陷，损失高达数千万元。管道工程水工保护一般要经过两次设计，第一次是管道建设前，设计人员根据现场勘查情况设计水工保护；第二次是管道施工完成，设计人员根据现场环境变化情况进行二次水工保护设计。通常管道建成后，施工单位主体人员就会撤离，二次水下保护施工一般承包给地方队伍实施。经济上，二次水工保护费用已包括在施工单位的承包合同中，施工单位为获取最大利益肯定要压缩投资；重视程度上，管线已建成，水工保护作为附属工程，很难引起重视^[11]；人力资源上，施工队伍主体已撤离，留下的人员一般是处理后期收尾事宜，没有精力监管水工保护质量^[12]，因此二次水工保护的质量很难得到保障，同时，管道施工扰动区域至少要经过一个汛期后才能趋于稳定状态，管道建成投产后立即实施二次水工保护并不太合适。鉴于上述情况，建议建设单位建设完成管道后不再实施二次水工保护工程，待管道运行经过一个汛期后，由运行单位统一根据现场实际情况组织实施。

3　结束语

建管分离管理模式已在中国石油所属的油气长输管道工程项目中全面推广实施。笔者认为建管分离模式优势是专业化的建设单位能优化人力、采办、设计、施工等资源，快速完成大规模工程建设工作，本文以陕京三线建设过程为例，深入分析和总结了陕京三线建管分离管理模式的T作经验，同时结合当前实际情况，提出完善建管分离模式下建设单位与运行单位的工作界面建议，进一步提高石油管道建设的效率和水平。

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本文作者：杨树森  刘鹏跃  赵宝

作者单位：中国石油北京天然气管道公司