摘要：为加强中国的页岩气资源管理，创新工作思路，全面梳理了页岩气资源管理的现状及存在的问题，明确了管理工作的思路和原则，确定了总的目标和主要任务；提出了页岩气资源管理的主要内容和工作重点：开展页岩气资源发展战略与政策研究，编制勘查开采规划，建立页岩气资源管理制度体系和标准体系，并开展国内外形势分析和跟踪；确立页岩气作为独立矿种的法律地位，对其按独立矿种进行矿业权管理，并制定市场准入、竞争出让、合同管理、依规退出等系列原则；建立页岩气资源储量管理、监督管理、战略调查管理、信息资料管理等机制和制度，以大力推动中国页岩气资源的有效勘探和开发。
关键词：页岩气；资源管理；思路；框架；矿业权；储量管理；监督管理；战略调查
1 加强页岩气资源管理的重大意义
1.1 中国页岩气资源管理现状与问题
中国页岩气资源管理工作刚刚开始[1～2]。2009年以来，国土资源部针对页岩气资源的特点，结合中国实际，开始对页岩气资源进行管理，明确了“调查先行、规划调控、竞争出让、商业跟进、加快突破”的工作思路；2010年，在圈定的33个页岩气远景区的基础上，组织编制了页岩气矿业权设置方案；2011年，探索油气资源管理制度创新，引入市场竞争机制，成功开展了页岩气矿业权出让招标工作，完成了中国油气矿业权首次市场化探索。
页岩气资源调查工作也处于起步阶段。2004年起，国土资源部油气中心对页岩气资源进行调查研究。2009年，启动以“中国重点地区页岩气资源潜力及有利区优选”项目，重点在川渝黔鄂等地区开展页岩气资源战略调查，研究和划分了页岩气资源远景区。2010年，开展川渝黔鄂页岩气资源调查先导区建设和苏浙皖及北方部分地区页岩气调查，初步摸清了中国部分有利区富有机质页岩分布，确定了主力层系，初步形成了页岩气资源潜力评价方法和有利区优选标准框架，优选出一批页岩气远景区和有利区。2011年，设置“全国页岩气资源潜力调查评价与区域优选项目”，在全国全面展开页岩气资源调查评价工作。
2009年，国土资源部设置5个页岩气探矿权，支持石油企业开展页岩气勘查开采试验。中国石油企业在各自矿权区内积极进行勘查开采试验，优选有利区块，截至20J0年底，已经实施15口页岩气直井压裂试气，9口获页岩气气流，初步掌握页岩气直井压裂技术，呈现了良好的发展势头。
但是，页岩气资源管理工作也面临着一些问题：①页岩气目前还尚未列入中国矿产细目，没有确定其独立矿种的法律地位；②页岩气资源规划、战略和政策研究不够深入，缺乏相应的管理制度；③页岩气矿业权管理工作刚刚开始，需要进一步创新和完善工作思路；④页岩气储量尚无分级标准，适合页岩气特点的储量管理制度尚未建立；⑤中国还没有页岩气资源调查和勘查开采技术标准、规范；⑥页岩气资源调查投入少，工作程度低，资料信息缺少统一规范管理的技术平台。
1.2 加强页岩气资源管理的必要性和意义
以哥本哈根气候变化大会为标志，发展低碳经济成为国际社会的共识。天然气作为一种清洁高效的化石能源，是向新能源过渡的桥梁，是低碳经济的重要支柱。未来十年，中国将提高天然气在一次能源消费结构中的比重，由现在的3.9%增至10%～12%。为此，必须加大页岩气勘探开发力度，加强页岩气资源管理，保障页岩气资源勘探开发活动依法有序进行，促进页岩气勘探开发、保护与合理利用，实现页岩气产量快速提高、产业快速发展。
1.2.1有利于落实国家“十二五”规划和国家能源战略
国外页岩气开发的巨大成功正悄然引发一场全球“能源革命”。中国适应这一形势，国家能源战略已将页岩气摆到十分重要的位置，国民经济和社会发展“十二五”规划明确要求“推进页岩气等非常规油气资源开发利用”。中国页岩气资源潜力巨大，如果管理和政策得当，页岩气将改变中国能源格局，极大地增强国家能源保障能力。在中国构建稳定、经济、清洁、安全能源体系的进程中，国家油气资源管理部门围绕职能，主动作为，搞好页岩气资源管理制度设计，加强油气资源管理，十分必要。
1.2.2有利于页岩气资源管理制度的创新和建立
页岩气作为一种独立的新矿种，迫切需要探索建立资源管理体系，需要在实践中探索形成。在中国页岩气勘查开采的起步阶段，探索和建立页岩气资源管理制度和新机制，对于规范页岩气资源管理，促进页岩气勘查开采，具有现实意义。以加强页岩气资源管理为切入点，建立起相应的页岩气管理体制、机制和政策制度体系，是深化油气资源管理体制改革的重要机遇。探索建立开放竞争的页岩气资源勘查开采管理体制，对于推进中国油气资源管理体制改革，形成市场竞争、科学合理、有序有力的油气资源勘查开采市场化格局具有重要意义。
1.2.3有利于促进页岩气勘查开采和优化能源结构
为了降低碳排放、实现低碳发展，努力实现在哥本哈根气候变化大会上曾向世界作出的承诺，中国正在加快调整能源结构，到2015年，煤炭在一次能源消费中的比重将从2009年的70%降到63%左右，天然气、水电与核能以及其他非化石能源(主要是风能、太阳能和生物质能)的电力消费比重将从目前的3.9%、7.5%和0.8%上升到8.3%、9.0%和2.6%。2015年，煤炭国内生产能力38×108t，净进口2×108t，石油国内生产能力为2×108t，净进口3.3×108t；天然气国内生产能力1700×108m3，净进口900×108m3。加强页岩气资源管理，规范和促进页岩气勘查开采，对改变中国长期以来以煤为主的能源格局，优化能源结构，提高能源保障能力具有十分重要的意义。
2 明确页岩气资源管理的思路和工作任务
2.1 工作思路和原则
深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，适应国内外页岩气发展形势变化，尊重市场经济规律和油气地质一[作规律，强化页岩气资源调查、规划、管理、保护与合理利用，以页岩气矿业权管理为核心，以创新页岩气资源管理机制为主线，立足职能、改革创新、统筹谋划、全面推进，不断提高页岩气资源管理水平，促进页岩气勘查开采，为经济社会可持续发展提供能源资源保障。
为此，应当坚持以下几项工作原则：即坚持统一管理，强化页岩气勘查开采规划的宏观调控和政策引导；坚持改革创新，探索和建立适合社会主义市场经济要求的页岩气资源管理体制和机制；坚持依法行政，在页岩气资源管理的实践中，推进管理理念、管理职能和管理方式转变；坚持统筹兼顾，充分发挥各方面参与页岩气勘查开发的积极性。
2.2 目标和任务
总的目标是，实现和维护国家对页岩气资源的所有权，保障页岩气资源勘查开采活动依法有序进行，促进页岩气勘查开采和保护与合理利用，建立具有中国特色的页岩气资源管理新体制和新机制，为加强油气资源管理提供借鉴，全面提升中国油气资源管理水平，提高油气资源对经济社会发展的保障能力。
主要任务是，着力制度创新，建立既参照又区别于天然气的页岩气资源管理新机制，即：①加强页岩气资源规划和政策管理，建立与宏观调控衔接、与需求管理联动的页岩气资源勘查开采总量调控机制；②加强页岩气矿业权管理，建立与国际惯例接轨、适合中国国情的页岩气矿业权管理制度和新机制；③加强页岩气资源储量管理，建立与常规油气资源储量管理既相衔接又具自身特点的工作机制；④加强页岩气资源监督管理，建立规范统一的、有效监督与制衡的现代监管机制；⑤加强页岩气资源战略调查管理，建立符合市场经济要求的页岩气资源调查工作机制；⑥加强页岩气资源信息资料管理，建立健全页岩气资源信息资料管理和公共服务工作新机制。
3 页岩气资源管理的主要内容和重点
3.1 页岩气资源规划与政策管理
3.1.1开展页岩气资源发展战略与政策研究
研究制定页岩气资源发展战略，制定发展战略目标，提出战略重点及保障措施，指导和促进中国页岩气勘探开发，为制定国家能源战略、规划和政策以及资源管理提供依据。研究和制定包括矿产资源税费、土地使用、地质环境、节约与综合利用等政策。
3.1.2编制页岩气勘查开采规划
根据页岩气资源发展战略，结合页岩气勘探开发的实际，研究制定页岩气勘探开发中长期发展规划，促进并引导页岩气开发利用和产业发展。在指导思想、基本原则和规划目标、规划布局、主要任务及保障措施等方面作出规划部署。
3.1.3建立页岩气资源管理制度体系和标准体系
建立适应市场经济、有利于页岩气勘探开发的管理制度体系。制定页岩气矿业权管理、储量管理、勘查开采监督管理、调查评价管理、信息资料管理等管理制度，建立相关技术标准和规范。陆续制定出台出让招标制度、合同管理制度、区块退出制度、储量动态管理等制度。
3.1.4开展国内外形势分析和跟踪
跟踪分析国内外页岩气发展情况，及时掌握新动态、新发现、新信息，研究把握新形势和新趋势。开展国内外形势分析，为研究制定页岩气资源发展战略、中长期规划及有关政策提供依据，为深化改革、调整和完善页岩气资源管理体制提供支撑和信息服务。
3.2 矿业权管理
3.2.1独立矿种、一级发证
按规定程序申报页岩气新矿种，确立页岩气作为独立矿种的法律地位，对页岩气按独立矿种进行矿业权管理。国土资源部对页岩气实行“一权两证”管理，即矿业权一级登记，分别颁发勘查许可证、采矿许可证。省级国土资源主管部门在国土资源部的具体指导下，对页岩气勘探开发进行监管。
3.2.2市场准入、竞争出让
制定页岩气勘探开发市场准入标准，鼓励多种投资主体进入页岩气勘探开发领域。凡是资金实力雄厚、具有气体勘查资质的企业可独立进入；资金实力雄厚，但尚无气体勘查资质的企业可与具有资质的企业组成联合体进入，参与页岩气矿业权竞标。页岩气矿业权一律实行竞争性出让。利用页岩气资源潜力调查评价及有利区优选工作成果，在油气矿业权空白区划定招标区块，通过招标，向符合市场准入条件的企业出让页岩气矿业权。
3.2.3合同管理、依规退出
通过竞争取得页岩气矿业权的企业，与国土资源部签订行政出让合同，规定双方的权利和义务，按中标人竞标承诺约定勘查投入和实物工作量。完善区块退出机制，对竞争性出让的页岩气区块，未完成合同约定工作量、未提交预期成果的，按未完成比例退出区块面积；取得探矿权后6个月内未投入实物工作量的，按现有法律法规执行。对现有油气探矿权区块内的页岩气有利区，进行油气勘查投入年审，未达到法定最低勘查投入的，按规定退出区块面积，由国土资源部重新设定页岩气矿业权，进行招标出让。
3.3 页岩气资源储量管理
3.3.1储量分级标准
根据页岩气资源特点，参照《石油天然气资源/储量分类》(GB/T19492—2004)、《煤层气资源/储量规范》(DZ/T0216—2010)等相关标准，在制定《页岩气资源/储量规范》行业标准基础上，建立储量分级标准，基本分级标准包括：预测储量、控制储量、探明储量。
3.3.2储量评审认定
依据《矿产资源储量评审认定办法》有关规定，根据页岩气资源地质特性和勘查开采工作特点，研究制定《页岩气探明储量报告评审认定工作的有关要求》，组织开展页岩气储量评审认定工作。
3.3.3储量动态管理
建立页岩气储量动态监管制度，对所有页岩气勘查开采区块进行储量动态管理，实时掌握页岩气储量、产量和采收率变化情况，作为考核页岩气矿业权人保护和合理利用资源的重要依据。
3.4 页岩气资源监督管理
3.4.1建立页岩气资源勘探开发监督管理体系
研究制定页岩气资源勘探开发监督管理办法，明确监管机构及其监督管理职责，规范监督管理程序，对页岩气资源勘探开发、合理利用、矿业权人权益保护等业务实行专业性监管。
3.4.2建立页岩气资源勘探开发监管机构和督察员队伍
按照页岩气资源“一级管理、两级监督”的原则，设立国土资源部页岩气资源勘探开发监督管理办公室，对督察员实行统一领导和管理，对所有页岩气登记和招标区块实施例行监督。依托省级国土资源部门和相关单位，配备相应的监管力量，对所有页岩气矿业权实施监督。
3.4.3加强对页岩气资源勘探开发全程监管
依照相关法律法规、页岩气矿业权出让合同和招标文件等规定，实施动态监管，重点对出让合同和招标文件的承诺以及勘探开发实施方案执行情况、登记区块的勘查进度和成果、开采页岩气田的采出速度和采出程度、地质环境影响、开采秩序和勘查开采违法行为等进行监管。完善年检制度，建立半年、季度检查报告等制度，采取现场监管与动态巡查相结合，运用现代化技术手段，形成综合监管平台。
3.5 战略调查管理
3.5.1战略调查部署
组织实施“全国油气资源潜力调查评价及有利区优选”项目，将全国划分为上扬子及滇黔桂、中下扬子、华北及东北、西北、青藏5个工作区，分区分层次开展全国页岩气资源潜力调查评价和有利区优选工作。在各工作区内选择不同类型页岩气的典型地区，开展页岩气调查先导区建设，获取页岩气资源潜力调查评价系统参数，初步评价页岩气资源潜力，掌握页岩气基本分布，优选出一批页岩气远景区和有利目标区。
3.5.2建立工作机制和管理制度
创新和完善页岩气资源战略调查工作机制，统筹协调，分工负责，组织实施。集中国内优势力量，产学研紧密结合，开展跨部门、跨区块协同与配合，形成页岩气资源战略调查工作体系。页岩气项目承担单位在全国范围内公开择优确定。制定和完善页岩气战略调查管理制度。研究制定项目管理、经费管理等管理制度，规范页岩气战略调查项目的有序运行。
3.5.3制定调查评价规范标准
研究制定页岩气野外地质调查、地震、非震、钻井、测井、分析测试、预算定额标准、安全环保措施等技术规范，形成全国性页岩气勘探开发技术规范体系。
3.6 页岩气资源信息资料管理
3.6.1资料提交
页岩气勘探开发形成的各类地质资料，包括在地质工作中形成的原始地质资料、成果资料和相关实物资料，提交给国土资源部，作为页岩气矿业权管理备案资料。提交原始地质资料和成果资料包括：野外地质、地球物理、地球化学、遥感地质、实验测试、工程地质、信息技术等专业资料。每年的第一季度内提交上一年度的资料。
3.6.2数据资料统一规范管理
严格规范页岩气数据资料统一管理，将页岩气数据资料的提交与页岩气矿业权管理挂钩。建立页岩气数据资料采集、加工、处理、储存机制，推进页岩气数据资料的数字化，建立健全页岩气数据资料管理和服务工作新机制，搭建一体化的页岩气数据资料管理与共享服务平台。
3.6.3数据库建设
建立涵盖国内外页岩气资源信息，以中国页岩气调查和勘查开采为主要内容的国家级页岩气数据库。实现页岩气矿业权管理流程的综合集成和数据共享。建设国家页岩气资源公共信息网，搭建集动态信息、公共信息、矿权管理、原始数据管理于一体的页岩气信息管理、发布与共享服务台。
4 结束语
加强页岩气资源管理，创新工作思路，提升管理水平，对于大力推动中国页岩气勘探开发，促进能源格局的改变，优化能源结构调整，不断向清洁能源经济模式转化，满足不断增长的清洁能源需求，具有重要意义。
明确了页岩气资源管理工作的思路和原则，确定了总的目标和主要任 。要开展页岩气资源发展战略与政策研究，编制勘查开采规划，建立页岩气资源管理制度体系和标准体系，并开展国内外形势分析和跟踪；要确立页岩气作为独立矿种的法律地位，对其按独立矿种进行矿业权管理，并制定市场准入、竞争出让、合同管理、依规退出等系列原则，要加强页岩气资源储量管理、监督管理、战略调查管理、信息资料管理等机制和制度，以大力推动中国页岩气资源的勘探和开发。
参考文献
[1] 张大伟.加快中国页岩气勘探开发和利用的主要路径[J].天然气工业，2011，31(5)：1-5.
[2] 潘继平，胡建武，安海忠.促进中国非常规天然气资源开发的政策思考[J].天然气工业，2011，31(9)：1-6.
(本文作者：张大伟 国土资源部油气资源战略研究中心)
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